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從限行和擁堵收費的國際經驗來看 擁堵費適合中國嗎?

汽車普及相伴而來的問題具有很大的普遍性,尤其是空氣污染與交通擁堵問題。雖然空氣污染問題隨著電動汽車的興起而以一種出人意料的方式得到解決,交通擁堵的問題仍然非常具有挑戰性。在考慮這一問題的解決方案時,其他國家的先行教訓與經驗,值得深入考察,以形成中國城市汽車使用管理的最優選擇。

限行和擁堵收費的國際經驗

在擁堵治理的選項中,一項實行很早的措施我們都很熟悉,那就是限行。早在上世紀70年代,限行即在南美的布宜諾斯艾利斯開始實施,并逐漸擴展到其他南美城市。部分歐洲城市如巴黎也實行了限行,更多著眼空氣污染問題而對高排放車輛限行。

著眼擁堵問題的汽車限行在國內已實施多年,基于尾號的限行最為普遍。從每周五限一、到單雙號限行,不同的限行方案對應不同的車流調節力度。從實施效果來看,基于尾號的限行除了和擁堵費一樣存在可能的駕駛員適應性問題一樣,尾號限行的另一特點是限行本身沒有直接瞄準擁堵問題的本身,即特定區域、特定時段的交通流量,而是瞄準一個看似直接、其實間接的政策目標,即特定車輛的出行,從而存在被規避的可能,而導致效果的削弱。一個最簡單的例子就是一個家庭購買一輛以上不同尾號汽車,從而一定程度上削弱限行效果,又同時在另一維度衍生出停車的問題。

限行之外,擁堵費是出現于2000年后的另一選項。擁堵費不僅有較多的國際案例可循,而且也是多年來國內研討較多、關注較高的政策選項之一。國外實行擁堵費的主要包括新加坡、瑞典的斯德哥爾摩、英國的倫敦,以及意大利的米蘭等多個城市。在這些城市中,新加坡的例子雖然廣為人知,但相對特殊。伴隨擁堵收費,新加坡還歷來實行嚴格的汽車限購。截至2020年,新加坡人口近590萬,而機動車保有量不足百萬,其中小汽車保有量約63萬,千人汽車保有量不僅明顯低于發達國家水平,甚至低于中國目前的全國平均水平,更遠低于中國一線城市的汽車擁有水平。因此,相比其他城市無限購的場景,新加坡擁堵收費的效果尤其具有特殊性。

新加坡之外,倫敦、斯德哥爾摩等無限購城市的例子更具有參考意義。以倫敦為例,于2003年2月開始,在市長的直接領導之下,倫敦交管局開始導入針對特定時段、特定區域的擁堵收費。具體來說,非周末的每天早7點到晚6點半之間進入倫敦中心區27平方公里范圍內的小汽車駕駛員將被征收5英鎊的額外收費。該政策的實施帶來顯著效果。2004年的數據表明,收費區域內小汽車、出租車數量顯著下降,而公交、自行車出行顯著增加,交通擁堵程度較政策實施之前下降了30%以上。類似的效果也在瑞典的斯德哥爾摩得到驗證。在經歷2006年1月開始的半年試行之后,斯德哥爾摩于2007年經由投票表決之后正式導入擁堵收費政策,對在早晚高峰進入內城區域的車輛收取額外的擁堵收費。擁堵收費的效果迅速而顯著。車流量的下降幅度一度高達近30%,即使在政策實施五年以后也仍保持在20%左右。

但擁堵收費政策并不是一勞永逸的。除開駕駛員在應激反應期結束后可能的適應之外,外部因素的變化會讓擁堵收費政策的成效經受考驗。例如,倫敦在引入擁堵費之后,一度對出租車和營運車輛豁免,但在Uber和Lyft等共享汽車快速增長的條件下,這一豁免是否延續值得探討。一些其他的外部因素也會讓擁堵收費的效果發生變化,例如,通脹因素會讓一個給定的收費水準隨時間而打折。不斷涌入的新增私家車輛中總有一部分會忽略擁堵收費而依然駛入收費區域。這些因素都會客觀上抵消擁堵收費政策的有效性,讓政策本身的不斷迭代成為必要。

更重要的是,擁堵收費政策的實踐并不總是成功的,或者說,擁堵收費的成功是需要條件的。就硬件條件而言,公交系統的替代作用至關重要。仍以倫敦為例,在2003年引入擁堵收費的前一天,倫敦市政府額外準備了300輛大巴以滿足人們進出收費區域的替代需要;而在2007年,倫敦試圖將擁堵收費區域擴展到城市的西部,但遭到居民反對而擱置,一個重要的原因就在于拓展區的公交網絡遠不如市中心完善。

相比硬件條件,對于擁堵收費的社會接受程度更加關鍵。例如,擁堵收費政策在美國各大城市中廣為討論,經歷了多年的長途跋涉乃至挫敗,直到今天最為接近開征的也只有紐約一地。在這一過程中,如何贏得公眾支持是繞不開的問題。而同時,不應忽視的是,社會接受的問題不是一成不變的。斯德哥爾摩推出擁堵收費政策的過程頗有戲劇性。在開征之前,40%的市民表示他們非常可能支持,而在接近開征之前,這一比率跌至36%,而且此前最為支持人群的轉向最為顯著。但在政策實施五年以后的2011年,這一支持率又再度飆升至70%,甚至在經常付費人群當中,這一比例也在50%以上。媒體的畫風也經歷了開征前的激烈批評到開通之后非常正面的顯著變化。而該市交通負責人對后來城市給出的建議就是“Just do it”。

國內擁堵收費要非常慎重

參考以上,在考慮中國城市的汽車使用管理政策時,在限行之外,擁堵收費仍是一個潛在的政策選項。從效果上說,直接瞄準交通流量控制目標,而且采用價格調節手段的擁堵費調節可能更為有效。而同時,擁堵費的實施也比汽車限行面臨更大挑戰,尤其是社會接受程度問題。由于種種挑戰,國內在是否、何時以及如何推出擁堵收費政策的問題上將不得不非常慎重。

從兩個方面看,擁堵收費的推出目前看來并不必然。

首先,汽車普及水平仍然偏低。不管是倫敦、斯德哥爾摩,還是紐約,其政策都是整個社會汽車普及達到相當程度的條件下推出的。而就中國而言,汽車擁有水平離成熟工業國仍有相當距離,即使在北上廣深這樣的一線城市,盡管汽車普及水平一度快速進展,但過去十年來受汽車限購政策的影響已大大放緩。只要放開限購不是全面立即實施,擁堵費政策的導入仍有斟酌等待的余地。

其次,公交系統的發展仍有空間,擁堵緩解仍然可能。相比開車出行,公交尤其是地鐵出行沒有私車出行的舒適和便利,但同時卻也有不必停車的便利,尤其是具有準時、快速所帶來的時間價值,對部分司機是有相當吸引力的。由于這種因素的存在,在一定的公交發展水平上,車輛增加所導致的擁堵加劇,會讓部分私車出行轉向公交,形成兩大交通模式之間新的均衡。同理,在一定的擁堵條件下,新開通的地鐵也會分流路面交通,緩解擁堵。這也是為什么過去數年中,相當數量城市擁堵系數出現下降的重要原因之一。在這方面,在地鐵建設方面后來居上的成都是一個很好的例子。除了公交,其他交通模式的發展,也可以不同程度緩解交通擁堵,如北京近期所推廣的慢行交通。

隨著時間推移,不同交通模式之間的自動均衡機制可能逐漸偏離相對理想的水平。首先,隨著經濟發展水平不斷提升,一線城市的汽車數量伴隨限購放松持續增加,導致擁堵程度的非線性上升。同時,隨著各城市軌道交通建設不斷成熟,分流路面交通的作用邊際遞減,公交將不再能有效對沖汽車使用規模擴大所帶來的問題。到那時,擁堵水平將達到偏離社會最優的水平而讓人變得難以接受。

如果真到了那一天,也只有到了那一天,擁堵收費的選項才會變得真實,成為一個不可回避的選擇。無論如何選擇,一個好的使用管理政策必然是以人為本,給人以選擇,而不是別無選擇,而且最好是不太難的選擇。否則,即使有效,推行起來也會困難重重。在這個具體方面,國際的經驗,中國的具體國情以及新的技術基礎,相信會給政策的設計實施提供更多更好的選擇。

(作者單位:西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心)

來源:第一財經
編輯:GY653

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